早在2021年2月1日國務院便發布了《行政事業性國有資產管理條例》，作為我國行政事業性國有資產管理的第一部行政法規，其出臺和實施，對于加強國有資產監管，促進資產管理法治化、規范化、程序化，提高國有資產治理水平和治理能力具有重要歷史意義和現實意義。在該條例指導下，2022年10月25日財政部發布了《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），指出近年來行政事業單位國有資產規模不斷擴大，管理水平不斷提高，但還存在部分資產統籌不夠、使用效益不高等現象。對此，財政部提出要加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，建立健全資產盤活工作機制，通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用率。

（一）基本定義

行政事業性國有資產屬于國家所有，實行政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，即“國家所有、政府監管、單位占用使用”。

1、行政單位國有資產主要服務于本單位履行職能所需；

2、事業單位國有資產主要用于保障事業發展和提供公共服務。

圖：全國行政事業性國有資產（單位：萬億元）

數據來源：國資委

（二）資產來源

從配置方式上看，行政事業性國有資產原則上優先通過調劑方式配置，并包括購置、建設、租用和接受捐贈等方式。從來源方式上看，事業單位通過以下方式取得或者形成資產：

1、財政資金直接形成；

2、調撥、劃轉或置換形成；

3、受捐贈并確認為國有資產；

4、其他國有資產。

（三）盤活對象

《指導意見》指出，本次行政事業性國有資產的盤活對象除貨幣外，還包括：低效運轉、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設備家具、大型儀器、軟件等資產。

《指導意見》明確規定了六種具體的盤活措施，分別是：優化在用資產管理、推進資產共享共用、加強資產調劑、實施公物倉管理、開展資產出租或者處置和探索資產集中運營管理。概括而言主要為：積極研究盤活方案，開展資產盤點工作；推進資產共享共用，發揮資產最大價值；開展資產出租或處置，推進市場化運作；構建長效盤活機制，探索集中運營管理。各行政事業單位可在以上具體措施的指導下，根據本地區、本單位實際情況，區分資產類別來研究具體可行的盤活方式，有針對性地盤活資產。

通過因地制宜地探索盤活資產的有效路徑，不僅可以實現對閑置資產的二次利用，充分發揮閑置資產的最大價值，提升資產的利用效率，實現國有資產的合理配置；還能有效節約閑置資產的管理成本，減少閑置資產所占據的空間資源與財政資源，提升行政事業單位的資金利用效率；此外，還有利于吸引民間資產進入基礎設施和公共服務領域，增加政府財政收入來源和建設資金，減輕政府債務負擔，在活躍經濟的同時提升資產運營效率。

（一）產權糾紛

國有資產盤活是一項系統化工程，由于我國行政事業單位國有資產管理體系的建立與完善相對較晚，實務中產權不明的情況比較普遍，而權屬關系清晰是盤活工作的第一步，如果權屬不清，盤活便無從談起。由于很多行政事業單位的國有資產管理人員權利意識薄弱，既沒有對國有資產進行正確的申報，也沒有進行有效登記，使得國有資產權屬關系不清、權證不齊的現象比較嚴重。行政事業單位之間的產權糾紛，多屬于在所有權（國家所有）明晰的情況下，因經營權、使用權不明而引發的；行政事業單位與其他單位、組織的產權糾紛，則多屬于由所有權歸屬問題而引發的。在管理與盤活國有資產過程中，可能存在以下幾種產權糾紛：

1、共同購建：當資產并非由單個行政事業單位購建，而系由幾個行政事業單位或者行政事業單位與非行政事業單位共同購建時，待購建活動結束，資產投入使用后，因資產所有權歸屬不清，引發產權糾紛；

2、租借資產：當行政事業單位向其他單位租借資產時，由于未能及時辦理相關手續，在幾經周轉或者管理人員發生變動的情況下，因租借活動歷時較長進而導致資產歸屬不清而發生的產權糾紛；

3、機構變動：當行政事業單位發生劃轉撤并時，新舊機構之間產權交接程序不暢，也有可能引發產權糾紛。

以上種種原因進一步加大了國有資產盤活難度，還有可能使行政事業單位因此在法律訴訟中喪失相關財產權，進而導致國有資產發生流失。

（二）國有資產流失

行政事業性國有資產的所有權歸國家所有，單位僅享有使用權，同時負有增值保值的職責。現階段仍存在部分單位領導層級混淆二者關系的現象，集所有權和使用權于一身，因此忽視了資產處置的必要審批流程，導致資產存在低價轉讓或出租的現象；還有部分單位管理層級由于缺乏對資產保值、增值的意識和動力，對資產管理不重視，導致資產浪費現象較為普遍。對此，《指導意見》著重提出：“嚴禁借盤活資產名義，對無需處置的行政事業單位國有資產進行處置或者虛假交易，以變相虛增財政收入。各級財政部門要加強監督檢查，確保資產盤活合法合規、收入管理規范有序”。在資產盤活過程中，除開人為刻意以權謀私外，國有資產權屬不清、相關債權債務關系不明以及投資運營決策失誤等原因均有可能導致國有資產流失，進而引發民事甚至刑事法律責任追責等問題。

（三）刑事法律風險

在國有資產盤活中，相關管理人員及單位若存在違規操作，或未正確履職造成國有資產損失及其他嚴重不良后果時，可能會觸及到刑事法律紅線。從當前合規建設數據情況看，行政事業單位資金管理和使用已經成為違規問題的重災區，譬如在開展資產出租或處置時，國有資產管理人員違反決策和審批程序或者超越權限批準資金支出，可能涉及挪用資金罪或挪用公款罪；借盤活資產名義，對無需處置的國有資產進行處置或者虛假交易，且相關收入未按照本級財政部門規定上交國庫或納入單位預算管理的，將直接導致國有資產流失，可能涉及職務侵占罪或貪污罪等。

（一）加強合同管理

合同的談判、審批、簽訂、履行貫穿國有資產盤活的全流程，一份完備的合同需要專業人員從合同的簽訂背景以及當前司法環境出發，研究合同履行過程中可能出現的法律風險點，通過設計合理的條款最大幅度地降低合同履行風險，進而規避糾紛發展成訴訟。

（二）定期開展專項法律培訓

造成行政事業單位國有資產流失的首要原因就是行政事業單位負責人和國有資產管理人員對管理國有資產的認識程度不高，對國有資產的所有權和使用權沒有形成正確的認識。因此，保護行政事業單位國有資產的首要措施是加強國有資產管理人員的相關法律意識，開展國有資產合規化管理專項法律培訓。由于國有資產盤活涉及到的法律規范較多、法律風險防控面較廣，不僅需要準確理解既有法規政策的推行背景以及條文內涵，更要時刻關注最新出臺的相關管理規定。定期開展專題培訓活動，以解讀條文本身為基礎，輔之以研究相關指導性案例，不僅有助于保證管理者對政策把控的準確度，提升政治站位；還有助于落實國有資產盤活政策，減少執行過程中因理解偏差而出現不必要的損失；更有助于提升管理人員的法治意識，形成清正廉潔的思想作風。

（三）事先開展專項法律盡調

法律盡職調查是指在交易之前，一方委托律師通過收集材料并從法律或規范性政策文件的角度出發，進行調查、研究、分析和判斷交易雙方的背景、交易標的以及交易模式和程序的合法性等重要事實，同時對盡調中發現的重大法律結論特別是法律風險進行識別、分析和總結。在此基礎上根據委托方重點關注的法律問題出具《盡調報告》，說明其中存在的法律風險及可能產生的影響，并提出相應的解決方案或改進建議。行政事業單位在開展市場化盤活舉措時，應盡可能將法律盡職調查前置化，委托專業第三方法律機構對商業合作伙伴進行全面、客觀、真實的調查，幫助行政事業單位綜合判斷合作交易能否實現盤活資產目的、存在哪些法律風險，并提供有關資產盤活處置的法律建議。此外，開展法律盡職調查還有助于厘清國有資產權屬關系，梳理重大債權債務關系，避免因權屬關系不明引發不必要的產權糾紛。

在我國，國有資產在很長一段時間內都面臨著大量存量資產閑置問題，不僅造成了資源的閑置浪費，使國有資產存在流失風險，也不利于形成存量資產和新增投資的良性循環。為深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力推動高質量發展，財政部主動構建新發展格局，提出加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，同時呼吁各行政事業單位提高站位、高度重視、明確責任、積極作為，全力破解行政事業單位國有資產管理中的痛點、堵點和難點問題，確保盤活工作取得實效，全面提升行政事業單位國有資產管理效能。

在盤活過程中，國有資產合規化管理不容忽視，行政事業單位應結合已有的法律風險及其表現，在單位內部定期開展合規培訓，做好警示教育工作，同時運用好專業合規管理團隊，及時為單位合規建設和國有資產盤活作出客觀的評估診斷和風險篩查，并將其常態化、制度化，為國有資產盤活的全過程保駕護航。